법무·검찰개혁위원회(위원장 김남준, 이하 ‘위원회’라 함)는 2019. 10. 7.(월) 검찰에 대한 법무부의 감찰권 실질화(셀프감찰 폐지)방안에 대해 심의, 의결하고 다음과 같은 권고를 하였다.

권고 개요 

1. 검찰에 대한 법무부의 감찰권 실질화(셀프감찰 폐지)와 관련하여,
가. 법무부는 검찰에 대한 감찰권을 실질화 하고 검찰의 셀프감찰을 폐지하기 위하여 법무부의 감찰을 2차적 감찰로 축소하고 있는 ‘법무부 감찰규정’(법무부훈령) 제5조 및 검찰청에 대한 법무부 감사를 배제하고 있는 ‘법무부와 그 소속기관 직제 시행규칙’(법무부령) 제1조의3 제2항, ‘법무부 자체감사규정’(법무부훈령) 제2조를 즉시 삭제할 것을 권고합니다.

나. 법무부의 검찰에 대한 실질적이고 실효성 있는 감찰을 수행하기 위하여 검찰에 대한 감찰전담팀 구성하는 등 법무부 감찰조직과 인력, 예산 등을 충분히 확보할 것을 권고합니다.

다. 검사가 법무부 감찰관이 될 수 있도록 규정하고 있는 ‘법무부와 그 소속기관 직제’(대통령령), ‘법무부와 그 소속기관 직제 시행규칙’(법무부령) 등에서 검사를 제외하는 것으로 즉시 개정하고, 법무부 감찰관실 감찰담당관, 감사담당관 역시 비검사를 임명하도록 ‘법무부와 그 소속기관 직제 시행규칙’(법무부령) 규정 등 관련규정을 즉시 개정할 것을 권고합니다.

라. 대검찰청의 검사에 대한 감찰을 폐지(셀프감찰 폐지)하고, 그 밖의 사안에서 대검찰청의 감찰이 법무부의 감찰권 행사와 경합하는 경우 법무부의 감찰이 우선하도록 ‘검찰청 사무기구에 관한 규정’(대통령령), ‘법무부와 그 소속기관 직제’(대통령령) 등을 즉시 개정할 것을 권고합니다.

마. 검찰에 대한 감찰의 실효성을 확보하기 위하여 검찰의 감찰거부에 대한 대책 및 관련 자료에 대한 열람, 등사 거부 관행을 폐지하는 방안을 즉시 마련할 것을 권고합니다.

바. 법무부의 실질적인 감찰권 행사를 위하여 검사의 위법수사, 검사의 권한남용(검찰청법 제4조 제2항)의 사정이 발생하는 경우 등 검찰에 대한 필요적 감찰을 시행할 근거규정을 마련할 것을 권고합니다.

2. 법무부 감찰의 독립성, 중립성, 공정성 확보와 관련하여,
가. 법무부 감찰관(감찰담당관, 감사담당관 포함) 및 법무부감찰위원회의 독립성, 중립성, 공정성을 확보할 수 있는 종합적 방안을 마련할 것을 권고합니다.

나. 법무부 감찰의 남용 방지를 위해 ‘법무부감찰위원회규정’(대통령령), ‘법무부감찰위원회규정 운영세칙’(법무부훈령) 등을 개정하여 법무부감찰위원회의 구성, 권한, 감찰대상 등에 위원회의 독립성을 부여할 수 있는 방안을 마련할 것을 권고합니다.

□ 권고 배경 
법무부는 ‘정부조직법’, ‘검찰청법’, ‘법무부와 그 소속기관 직제’(대통령령) 등에 따라 검찰청에 대한 지휘·감독권한이 있고, 이를 실질화 하기 위해 감찰권이 존재함. 그러나 법무부는 하위 규정인 ‘법무부 감찰규정’(법무부훈령)에서 검찰에 대한 감찰권을 2차적 감찰로 규정하였고, ‘법무부와 그 소속기관 직제 시행세칙’(법무부령), ‘법무부 자체감사규정’(법무부훈령)에서 검찰청에 대한 감사를 제외하여 사실상 감찰권, 감사권 행사를 포기하고 있었다.

 이를 통해 그 동안 검사의 비위행위에 대해 검찰의 셀프감찰을 통해 제식구 감싸기식 감찰을 했고 그 과정을 공개하지 않아 제대로 된 감찰을 하지 않았다는 비판이 존재하였다. 

민주주의의 원리에 따라 검찰에 대한 외부의 견제와 통제장치를 마련하고 검찰에 대한 문민통제의 필요성이 높아져 법무부의 검찰에 대한 감찰권 실질화(셀프감찰 폐지)를 권고하게 되었다.

 한편 법무부의 감찰권 남용을 방지하고 독립성, 공정성, 중립성을 확보하기 위한 방안을 마련할 것을 권고하게 되었다. 

법무부 감찰규정 제5조, 법무부와 그 소속기관 직제 시행규칙 제1조의3 제2항, 법무부 자체감사규정 제2조 삭제 권고

❍ 법무부의 검찰, 검사에 대한 감찰권, 감사권 근거 규정은 다음과 같다. 

<관련 규정>
◈ 정부조직법
제7조(행정기관의 장의 직무권한) ① 각 행정기관의 장은 소관사무를 통할하고 소속공무원을 지휘ㆍ감독한다.
제32조(법무부) ① 법무부장관은 검찰ㆍ행형ㆍ인권옹호ㆍ출입국관리 그 밖에 법무에 관한 사무를 관장한다.
② 검사에 관한 사무를 관장하기 위하여 법무부장관 소속으로 검찰청을 둔다.

◈ 검찰청법
제8조(법무부장관의 지휘ㆍ감독) 법무부장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘ㆍ감독하고, 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘ㆍ감독한다.

◈ 법무부와 그 소속기관 직제(대통령령)
제4조의3(감찰관) ①감찰관은 검사 또는 고위공무원단에 속하는 일반직공무원으로 보한다.  <개정 2017. 10. 20.>
② 감찰관은 다음 사항에 관하여 장관을 보좌한다.  <개정 2010. 8. 2.>
2. 진정 및 비위사항의 조사ㆍ처리(검찰청 소속 공무원에 대해서는 구체적인 사건의 수사ㆍ소추ㆍ재판에 관여할 목적으로 행하여지는 것은 제외한다)
3. 법무부 및 검찰청에 대한 감사(검찰청에 대해서는 구체적인 사건의 수사ㆍ소추ㆍ재판에 관여할 목적으로 행하여지는 것은 제외한다)

◈ 법무부감찰위원회규정(대통령령)
제1조 (목적) 이 영은 법무부와 그 소속기관ㆍ산하단체 및 검찰청에 대한 공정하고 투명한 감찰ㆍ감사업무 수행과 관련된 법무부장관의 자문에 응하게 하기 위하여 법무부에 감찰위원회를 두고 그 구성ㆍ임무ㆍ운영 및 그 밖의 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.

제2조 (감찰위원회의 임무) ①감찰위원회(이하 "위원회"라 한다)는 다음 각호의 사항을 토의하고, 위원장은 토의결과에 따른 의견을 법무부장관에게 제시하며, 필요한 조치를 권고할 수 있다.  <개정 2008. 12. 31.>
1. 감찰관실 운영의 기본방침에 관한 사항
2. 연도별 감찰ㆍ감사활동의 기본계획에 관한 사항
3. 중요 감찰ㆍ감사 사건의 조사방법ㆍ결과 및 그 조치에 관한 사항
4. 그 밖에 법무부장관이 감찰ㆍ감사에 관하여 자문을 요청한 사항
② 제1항제3호의 규정에서 "중요 감찰ㆍ감사 사건"이라 함은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사건을 말한다.  <개정 2006. 6. 12.>
1. 검사, 소속기관의 장, 산하단체의 장 또는 법무부, 검찰청의 3급 공무원, 고위공무원단에 속하는 일반직공무원에 대한 감찰ㆍ감사 사건
2. 그 밖에 법무부ㆍ검찰청 소속공무원에 대한 감찰ㆍ감사 사건 중 법무부장관이나 위원회가 중요사건이라고 지정한 사건

 그러나 위 법률과 대통령령보다 하위 규정인 ‘법무부 감찰규정’(법무부훈령) 제5조에서 “검찰의 자체 감찰의 자율성을 보장하기 위하여 검찰청 소속 공무원에 대한 비위조사와 수사사무에 대한 감사는 검찰의 자체 감찰후 2차적으로 감찰을 수행한다”라고 규정하고 있는바 이는 법무부가 직접 감찰을 하도록 한 상위규정에 위반하는 것으로 볼 수 있고, 법무부가 검찰에 대한 감찰권을 사실상 포기하고 있는 것으로 평가할 수 있다.

 마찬가지로 하위 규정인 ‘법무부와 그 소속기관 직제 시행규칙’(법무부령) 제1조의3 제2항에서는 감사담당관의 업무에서 검찰청을 제외하고 있고, ‘법무부 자체감사규정’(법무부훈령) 제2조에서는 “법무부 및 그 소속기관(검찰청 제외)과 산하단체에 대하여 실시하는 감사는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 규정에 의한다”라고 규정하여 특별한 이유 없이 검찰청에 대한 감사를 제외하고 있다. 

따라서 법무부가 검찰에 대한 감찰권을 실질적으로 행사하고 검찰의 셀프감찰을 폐지할 수 있도록 ‘법무부 감찰규정’(법무부훈령) 제5조를 즉시 삭제하고 이와 관련하여 검찰청에 대한 감사와 조사 개시를 2차적으로 규정하고 있는 제12조, 제15조를 법무부의 직접 감사와 조사로 즉시 개정할 것과 ‘법무부와 그 소속기관 직제 시행규칙’(법무부령) 제1조의3 제2항 및 ‘법무부 자체감사규정’(법무부훈령) 제2조에서 검찰청을 제외한 부분을 즉시 삭제할 것을 권고하였다.

󰊲 법무부 감찰의 공정성, 실효성 확보 방안 마련 권고
❍ 법무부의 검찰에 대한 감찰이 셀프감찰을 통한 제식구 감싸기가 되지 않도록 하고 실효성을 확보할 필요성 높다.
❍ 현행 규정들에 의하면 법무부 감찰관을 검사로 임명할 수 있도록 하고 있고 법무부 감찰관 임용에 피감기관인 검찰총장의 의견을 듣도록 하고 있어 셀프감찰의 근거로 활용되고 있음 따라서 법무부 감찰관을 검사로 임명하도록 한 ‘법무부와 그 소속기관 직제’(대통령령), ‘대검찰청 검사급 이상 검사의 보직범위에 관한 규정’(대통령령), ‘감찰담당 대검찰청 검사 임용 등에 관한 지침’(법무부예규)의 해당 규정을 모두 삭제하고 검사가 아닌 자로 법무부 감찰관을 임용하여야 한다.

<관련 규정>
◈ 법무부와 그 소속기관 직제(대통령령)
제4조의3(감찰관) ①감찰관은 검사 또는 고위공무원단에 속하는 일반직공무원으로 보한다.

◈ 대검찰청 검사급 이상 검사의 보직범위에 관한 규정(대통령령)
제2조(보직범위) 대검찰청 검사급 이상 검사는 다음 각 호의 직위에 임용된 검사를 말한다.
6. 법무부 기획조정실장, 법무실장, 검찰국장, 범죄예방정책국장, 감찰관, 출입국·외국인정책본부장

◈ 감찰담당 대검찰청 검사 임용 등에 관한 지침(법무부예규)
제2조(정의) 감찰담당 대검찰청 검사는 법무부 감찰관 및 대검찰청 감찰부장(이하 감찰관 등이라 한다)을 말한다.

제6조(임용절차) ①법무부장관은 검찰총장의 의견을 들어 검찰인사위원회가 추천한 임용 후보자 중 1명을 대통령에게 임용 제출한다.

❍ 법무부에서 감찰을 하더라도 실제 법무부 감찰관실 감찰담당관 등이 검사들로 구성되면 여전히 셀프감찰을 피할 수 없으므로 검사들을 배제하도록 관련 규정을 즉시 개정하고, 비검사 감찰담당관, 감사담당관을 신속하게 임명하여야 한다.

❍ 법무부의 검찰에 대한 실질적이고 실효적인 감찰권 행사를 할 수 있도록 법무부 감찰관실에 검찰에 대한 감찰전담팀을 즉시 구성하고 충분한 조직과 인원, 예산 등을 편성하여야 한다.

 감찰대상인 검사 또는 검찰의 관련기록 등사 열람·등사 거부, 비협조 등 감찰거부에 대한 실효적인 대책을 반드시 마련해야 하고 ‘법무부와 그 소속기관 직제’(대통령령), ‘법무부감찰위원회규정’(대통령령) 등 관련 규정 개정을 통해 즉시 명문화 할 것을 권고하였다.

󰊳 대검찰청 감찰부의 검사에 대한 감찰(셀프감찰)을 즉시 폐지하고, 그 밖의 감찰에 있어 법무부의 감찰권 행사가 우선하도록 ‘검찰청 사무기구에 관한 규정’(대통령령), ‘법무부와 그 소속기관 직제’(대통령령) 개정을 권고

❍ 검찰에 의한 셀프감찰을 폐지하고, 법무부의 감찰권을 실질화 하기 위해서는 대검찰청의 검사에 대한 자체 감찰 권한을 삭제하여야 한다.

❍ 그 밖의 감찰대상에 대해 대검찰청의 자체 감찰과 법무부의 감찰권 행사가 경합하거나 충돌하는 경우 법률상 감독기관인 법무부의 감찰권 행사를 우선하도록 하여야 한다.

❍ 이를 위해 ‘검찰청 사무기구에 관한 규정’(대통령령), ‘대검찰청 사무분장 규정’(대검찰청훈령)에서 검사에 대한 감찰권한을 삭제하고, ‘법무부와 그 소속기관 직제’(대통령령)에서 법무부의 검찰에 대한 감찰권을 우선하도록 즉시 개정할 것을 권고하였다.

󰊴 필요적 감찰대상을 명문화 할 것을 권고
❍ 법무부의 검찰에 대한 공정하고 실질적인 감찰권 행사를 위하여 사안이 발생하면 법무부가 반드시 감찰을 실시해야 하는 필요적 감찰대상을 명문화해야 한다.

❍ 검사의 위법수사, 검사의 권한남용(검찰청법 제4조의 제2항)행위나 검찰 수사로 인한 인권침해의 정도가 심한 경우 등에 대해 필요적 감찰대상으로 삼을 필요가 있다.

❍ 이를 위해 ‘법무부와 그 소속기관 직제’(대통령령), ‘법무부감찰위원회규정’(대통령령) 등 상위규정에서 필요적 감찰대상을 명문화 할 것을 권고하였다.

󰊵 법무부 감찰의 독립성, 중립성, 공정성 확보 권고
❍ 법무부의 감찰이 정권의 입맛에 맞게 이루어지는 것을 방지하기 위해 법무부 감찰관 및 법무부감찰위원회의 독립성과 공정성, 정치적 중립성을 확보할 수 있는 방안을 마련할 필요성이 높았다.

❍ 이를 위해 법무부 감찰관(감찰담당관, 감사담당관 포함), 법무부감찰위원회의 독립성, 중립성, 공정성을 확보하는 종합적인 방안을 마련할 것을 권고하였다.

❍ 법무부 감찰의 남용 방지를 위해 독립성, 중립성, 공정성이 쉽게 훼손되는 것을 방지하도록 법무부감찰위원회의 구성과 권한 등을 상위법령에서 규정할 것을 권고하였다.

❍ ‘법무부감찰위원회규정’(대통령령), ‘법무부감찰위원회규정 운영세칙’(법무부훈령)의 위원 구성에1/2미만을 법무부·검찰청 소속 간부(검사장급)으로 임명할 수 있도록 하고 있는 규정 등을 개정하여 내부위원의 비율을 줄이며, 법무부, 검찰 등의 일반공무원에게도 개방하는 등 법무부감찰위원회의 구성, 권한, 감찰대상 등에 위원회의 독립성을 부여할 수 있는 방안을 마련할 것을 권고하였다.

◈ 법무부감찰위원회규정(대통령령)
제3조 (위원회의 구성) ①위원회는 위원장 1인 및 부위원장 1인을 포함한 7인 이상 13인 이내의 위원으로 구성한다.
②위원은 법무부ㆍ검찰청 소속공무원과 법무행정에 대한 관심과 사회적 신망이 높고 경험이 풍부한 법조계ㆍ학계ㆍ언론계ㆍ경제계ㆍ여성계ㆍ시민단체의 외부인사 중에서 법무부장관이 임명 또는 위촉하되, 그 중 2분의 1 이상은 외부인사로 위촉하여야 한다.
③위원장과 부위원장은 위원들의 의견을 들어 공무원이 아닌 위원 중에서 법무부장관이 각각 위촉한다.

◈ 법무부감찰위원회규정 시행세칙(법무부훈령)
제2조(위원회 위원의 위촉등) ① 법무부장관은 법무부·검찰청 소속 공무원인 위원을 법무부 실·국장, 대검찰청 부장검사 또는 지방검찰청 검사장 중에서 임명한다.
②법무부·검찰청 소속 공무원인 위원이 인사이동으로 보직이 변경되거나 사직하게 되면 자동으로 해임되고, 이 경우 법무부장관은 제1항에 열거된 공무원 중에서 새로 위원을 임명한다.
③법무부장관은 외부인사를 신규 위원으로 위촉하거나 연임 위원으로 위촉하는 경우 위촉장을 수여한다.

※ 위원회는 법무부의 검찰에 대한 실질적인 감찰권 행사를 위해 법무부의 탈검찰화가 신속하게 이행될 필요성에 대해 공감하였고, 법무부 탈검찰화에 대한 종합적인 권고안을 마련할 예정이다.