【판시사항】
1. 언론인의 선거운동을 금지한 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공직선거법’이라 한다) 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분(이하 ‘금지조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙을 위반하는지 여부(적극)
2. 금지조항 및 그 위반 시 처벌하도록 규정한 구 공직선거법 제255조 제1항 제2호 가운데 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분(이하 ‘처벌조항’이라 하고, 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)이 선거운동의 자유를 침해하는지 여부(적극)
【결정요지】
1. 금지조항은 ‘대통령령으로 정하는 언론인’이라고만 하여 ‘언론인’이라는 단어 외에 대통령령에서 정할 내용의 한계를 설정하지 않았다. 관련조항들을 종합하여 보아도 방송, 신문, 뉴스통신 등과 같이 다양한 언론매체 중에서 어느 범위로 한정될지, 어떤 업무에 어느 정도 관여하는 자까지 언론인에 포함될 것인지 등을 예측하기 어렵다. 그러므로 금지조항은 포괄위임금지원칙을 위반한다.
2. 심판대상조항들은 언론이 공직선거에 미치는 영향력과 언론인이 가져야 할 고도의 공익성과 사회적 책임성에 근거하여 언론인의 선거 개입 내지 편향된 영향력 행사를 금지하여, 궁극적으로 선거의 공정성·형평성을 확보하기 위한 것으로 목적의 정당성을 인정할 수 있다. 그리고 일정 범위의 언론인에 대하여 일괄적으로 선거운동을 금지하는 것은 위와 같은 목적 달성에 적합한 수단이다.
그러나 언론인의 선거 개입으로 인한 문제는 언론매체를 통한 활동의 측면에서 즉, 언론인으로서의 지위를 이용하거나 그 지위에 기초한 활동으로 인해 발생 가능한 것이므로, 언론매체를 이용하지 아니한 언론인 개인의 선거운동까지 전면적으로 금지할 필요는 없다. 심판대상조항들의 입법목적은, 일정 범위의 언론인을 대상으로 언론매체를 통한 활동의 측면에서 발생 가능한 문제점을 규제하는 것으로 충분히 달성될 수 있다. 그런데 인터넷신문을 포함한 언론매체가 대폭 증가하고, 시민이 언론에 적극 참여하는 것이 보편화된 오늘날 심판대상조항들에 해당하는 언론인의 범위는 지나치게 광범위하다. 또한, 구 공직선거법은 언론기관에 대하여 공정보도의무를 부과하고, 언론매체를 통한 활동의 측면에서 선거의 공정성을 해할 수 있는 행위에 대하여는 언론매체를 이용한 보도·논평, 언론 내부 구성원에 대한 행위, 외부의 특정후보자에 대한 행위 등 다양한 관점에서 이미 충분히 규제하고 있다. 따라서 심판대상조항들은 선거운동의 자유를 침해한다.
재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견
가. 언론인이 소속되어 있는 언론기관은 기술의 발전에 따라 그 영역이 점차 확장되고 있고, 그곳에 종사하는 인적 범위 역시 다양하므로 위임의 필요성이 인정된다. 그리고 관련조항 및 구 공직선거법의 목적을 종합하면 대통령령에 규정될 언론인은 방송, 신문 등과 같은 언론기관이나 이와 유사한 매체에서 경영·관리·편집·집필·보도 등 선거의 여론 형성과 관련 있는 업무에 종사하는지 여부가 일응의 기준이 되어 그 범위가 구체화될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 따라서 금지조항은 포괄위임금지원칙을 위반하지 아니한다.

나.심판대상조항들은 선거운동이 금지되는 언론인의 범위에 있어 필요최소한의 기준을 설정하고 있고, 인터넷신문에 종사하는 언론인이라고 하여 신문이나 방송 등에 종사하는 언론인보다 공익성 내지 사회적 책임성이 반드시 덜하다고는 볼 수 없다. 한편, 구 공직선거법상 언론기관의 공정보도의무에 관하여는 각 심의위원회의 심의 및 조치대상이 될 뿐 위반행위 자체를 처벌하는 조항이 존재하지 아니하여, 이와 같은 조치만으로 특히 인터넷 언론매체를 통한 선거운동을 억제할 수 있는 충분한 위하력이 있다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항들은 선거운동의 자유를 침해하지 아니한다.

【심판대상조문】

구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것) 제60조 (선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다.

1.~4. 생략

5. 제53조(공무원 등의 입후보) 제1항 제2호 내지 제8호에 해당하는 자(제4호 내지 제6호의 경우에는 그 상근직원을 포함한다)

6.~9. 생략

② 생략

구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것) 제255조 (부정선거운동죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처한다.

1. 생략

2. 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) 제1항의 규정에 위반하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 또는 같은 조 제2항이나 제205조(선거운동기구의 설치 및 선거사무관계자의 선임에 관한 특례) 제4항의 규정에 위반하여 선거사무장 등으로 되거나 되게 한 자

3.~20. 생략

③~④ 생략

【참조조문】

헌법 제11조 제1항, 제21조, 제37조 제2항, 제75조

구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것) 제53조 (공무원 등의 입후보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 후보자가 되려는 사람은 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두어야 한다. 다만, 대통령선거와 국회의원선거에 있어서 국회의원이 그 직을 가지고 입후보하는 경우와 지방의회의원선거와 지방자치단체의 장의 선거에 있어서 당해 지방자치단체의 의회의원이나 장이 그 직을 가지고 입후보하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1.~7. 생략 

8. 대통령령으로 정하는 언론인

9. 생략

②~⑤ 생략

구 공직선거법 시행령(2010. 1. 27. 대통령령 제22003호로 개정되고, 2016. 3. 11. 대통령령 제27035호로 폐지되기 전의 것) 제4조 (현직을 가지고 입후보할 수 없는 언론인의 범위) 법 제53조 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 언론인”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 언론인을 말한다.

1. ｢신문 등의 진흥에 관한 법률｣ 제9조에 따라 등록한 신문 및 인터넷신문과｢잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률｣ 제15조에 따라 등록하거나 같은 법 제16조에 따라 신고한 정기간행물(분기별 1회 이상 발행하는 것으로 등록된 것만 해당한다) 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 제외한 신문, 인터넷신문 및정기간행물을발행·경영하는자와이에 상시 고용되어 편집·취재 또는 집필의 업무에 종사하는 자

가. 정당의 기관지와｢고등교육법｣ 제2조의 규정에 의한 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 원격대학, 기술대학 및 각종학교의 학보

나.산업·경제·사회·과학·종교·교육·문화·체육 등 전문분야에 관한 순수한 학술 및 정보의 제공·교환을 목적으로 발행하는 것

다. 기업체가 소속원에게 그 동정 또는 공지사항을 알리거나 기업의 홍보 또는 제품의 소개를 위하여 발행하는 것

라.법인·단체 등이 소속원에게 그 동정이나 공지사항을 알릴 목적으로 발행하는 것

마.정치에 관한 보도·논평의 목적없이 발행하는 것

바. 기타 여론형성의 목적없이 발행하는 것

2. ｢방송법｣에 의한 방송사업(방송채널사용사업은 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업에 한한다)을 경영하는 자와 이에 상시고용되어 편집·제작·취재·집필 또는 보도의 업무에 종사하는 자

【참조판례】

1. 헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515, 판례집 26-1하, 423, 430-431헌재 2015. 7. 30. 2013헌바416, 판례집 27-2상, 159, 166

2. 헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등, 판례집 6-2, 15, 30헌재 2009. 3. 26. 2006헌마526, 판례집 21-1상, 622, 632헌재 2011. 12. 29. 2010헌마285, 판례집 23-2하, 862, 869헌재 2012. 7. 26. 2009헌바298, 판례집 24-2상, 37, 50

 【당 사 자】

제청법원 서울중앙지방법원

제청신청인 1. 김○준2. 주○우

제청신청인들의 대리인 1.법무법인 양재담당변호사 한택근

2. 법무법인 동서파트너스담당변호사 황희석

3. 법무법인 동화담당변호사 이재정

4. 법무법인 지평담당변호사 박성철 외 3인

당해사건 서울중앙지방법원 2012고합1299 공직선거법위반

【주 문】

구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분, 제255조 제1항 제2호 가운데 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분은 헌법에 위반된다.

【이 유】

1. 사건개요

제청신청인 김○준은 인터넷신문 ○○일보의 발행인이고, 제청신청인 주○우는 일반주간신문 □□ 사회팀장으로서 언론인은 선거에서 특정 정당 및 후보자를 당선되게 하거나 또는 당선되지 못하게 하기 위한 선거운동을 할 수 없음에도, 제청신청인들은 공모하거나 또는 단독으로 수차례에 걸쳐 제19대 국회의원 선거에 출마한 정○영, 김○민 등이 당선되게 하기 위하여 선거운동을 하였다는 이유로 기소되었다(서울중앙지방법원 2012고합1299).

제청신청인들은 위 재판 계속 중 언론인의 선거운동을 금지하는 구 공직선거법 제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제8호 부분이 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청(서울중앙지방법원 2012초기4037)을 하였고, 제청법원은 2012. 12. 13. 위 제청신청을 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

2. 심판대상

제청법원은 금지조항에 해당하는 구 공직선거법 제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제8호 부분을 위헌제청하였는바, 당해사건이 형사재판이므로 재판에 직접 적용되는 처벌조항도 금지조항과 함께 심판대상으로 삼는 것이 타당하다.

따라서 이 사건 심판대상은 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분(이하 ‘금지조항’이라 한다), 제255조 제1항 제2호 가운데 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분[이하 ‘처벌조항’이라 하고, 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 하며, 구 공직선거법(2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것)을 ‘법’이라 한다]이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것)

제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다.

5. 제53조(공무원 등의 입후보) 제1항 제2호 내지 제8호에 해당하는 자(제4호 내지 제6호의 경우에는 그 상근직원을 포함한다)

제255조(부정선거운동죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처한다.

2. 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) 제1항의 규정에 위반하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 또는 같은 조 제2항이나 제205조(선거운동기구의 설치 및 선거사무관계자의 선임에 관한 특례) 제4항의 규정에 위반하여 선거사무장 등으로 되거나 되게 한 자

 [관련조항]

구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것)

제53조(공무원 등의 입후보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 후보자가 되려는 사람은 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두어야 한다. 다만, 대통령선거와 국회의원선거에 있어서 국회의원이 그 직을 가지고 입후보하는 경우와 지방의회의원선거와 지방자치단체의 장의 선거에 있어서 당해 지방자치단체의 의회의원이나 장이 그 직을 가지고 입후보하는 경우에는 그러하지 아니하다.

8. 대통령령으로 정하는 언론인

구 공직선거법 시행령(2010. 1. 27. 대통령령 제22003호로 개정되고, 2016. 3. 11. 대통령령 제27035호로 폐지되기 전의 것)

제4조(현직을 가지고 입후보할 수 없는 언론인의 범위) 법 제53조 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 언론인”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 언론인을 말한다.

1. ｢신문 등의 진흥에 관한 법률｣ 제9조에 따라 등록한 신문 및 인터넷신문과｢잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률｣ 제15조에 따라 등록하거나 같은 법 제16조에 따라 신고한 정기간행물(분기별 1회 이상 발행하는 것으로 등록된 것만 해당한다) 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 제외한 신문, 인터넷신문 및정기간행물을발행·경영하는자와이에 상시 고용되어 편집·취재 또는 집필의 업무에 종사하는 자

가. 정당의 기관지와｢고등교육법｣ 제2조의 규정에 의한 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 원격대학, 기술대학 및 각종학교의 학보

나.산업·경제·사회·과학·종교·교육·문화·체육 등 전문분야에 관한 순수한 학술 및 정보의 제공·교환을 목적으로 발행하는 것

다. 기업체가 소속원에게 그 동정 또는 공지사항을 알리거나 기업의 홍보 또는 제품의 소개를 위하여 발행하는 것

라.법인·단체 등이 소속원에게 그 동정이나 공지사항을 알릴 목적으로 발행하는 것

마.정치에 관한 보도·논평의 목적없이 발행하는 것

바. 기타 여론형성의 목적없이 발행하는 것

2. ｢방송법｣에 의한 방송사업(방송채널사용사업은 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업에 한한다)을 경영하는 자와 이에 상시고용되어 편집·제작·취재·집필 또는 보도의 업무에 종사하는 자

3. 제청법원의 위헌법률심판제청 이유

가. 심판대상조항들의 입법목적은 언론이 국민의 정치적 의사형성에 미치는 영향력과 사회적 책임을 고려하고, 법률 제정 당시 우리나라의 상황에서 언론인에 대하여 선거운동을 허용할 경우 독점 언론의 영향력이 지나치게 커질 것을 염려한 데 있었던 것으로 보인다. 그러나 언론인의 정당 가입이 제한되지 않는 점, 언론인에게 공적인 수단을 마음대로 이용할 권력적 요소가 있다고 할 수 없는 점, 법은 언론이 선거과정에서 특정 정당이나 후보자를 명시적으로 지지하는 것을 허용하지 않고 있고 그 실효성을 확보하기 위한 수단들을 마련하고 있는 점 등에 비추어, 심판대상조항들은 과잉금지원칙에 위반되어 언론인인 청구인들의 선거운동의 자유를 침해한다.

나. 언론인이라는 직업은 그 자체로서 어떤 신분을 표상하는 것이 아니고, 공무원이나 공적 기관의 구성원처럼 공적 권력을 남용할 여지가 있다고 할 수 없으므로, 언론인의 선거운동을 금지하는 것은 합리적 이유 없는 차별로서 평등원칙에 위반된다.

다. 현대사회에서 ‘언론’과 ‘언론인’의 범위와 한계가 모호해졌으므로, 금지조항은 예측가능성이 없어 죄형법정주의의 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙에 위반된다.

4. 판 단

가. 심판대상조항들의 입법연혁 및 취지

(1) 구 공직선거및선거부정방지법은 선거운동을 할 수 있는 자를 포괄적으로 제한하는 방식을 취한 구 대통령선거법이나 구 국회의원선거법과 달리 개별적 제한·금지방식으로 전환하여 원칙적으로 누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있도록 선거운동 주체의 폭을 넓히면서 다만 공무원 등 선거운동이 금지되는 사람들을 구체적·제한적으로 열거하였다(헌재 2004. 4. 29. 2002헌마467 참조).

심판대상조항들은 ‘대통령령으로 정하는 언론인’의 선거운동 자체를 금지하고 위반 시 처벌하는 것으로 선거운동의 주체를 제한하는 규정이다.

언론인의 선거운동을 금지하는 규정은 1981. 1. 29. 법률 제3359호로 제정된 구 국회의원선거법 제31조 제1항 제6호, 제40조 제1항, 제2항, 제174조 제1항 제1호에서 처음으로 등장하였다. 위 규정들은 국가보위입법회의에서 제정되었는데, 의안원문 등에서 명시적인 입법취지는 드러나 있지 않다. 당시 규정은 선거운동을 일반적으로 금지하면서 선거사무원 등에 한하여 예외적으로 선거운동을 허용하고, 언론인은 선거사무원 등이 될 수 없다고 하여 선거운동을 할 수 있는 기회 자체를 차단하는 방식을 취하였다. 규정의 형식을 보면 ‘정당 가입 금지- 현직 입후보 제한- 선거운동 금지’의 구조를 가지고 있었다.

그 후 위와 같은 형식의 규정은 1987. 11. 7. 법률 제3937호로 제정된 구 대통령선거법 제30조 제1항 제6호, 제36조 제1항, 제2항, 제162조 제1항 제1호, 1988. 4. 6. 법률 제4005호로 제정된 구 지방의회의원선거법 제28조 제1항 제5호, 제34조 제1항, 제2항, 제167조 제1항 제1호, 1990. 12. 31. 법률 제4312호로 제정된 구 지방자치단체의장선거법 제31조 제1항 제5호, 제37조 제1항, 제2항, 제179조 제1항 제1호에 각각 도입되었다.

그러던 중 1993. 12. 27. 법률 제4609호로 개정된 구 정당법 제6조에서 대통령령에 위임되어 있던 발기인 및 당원의 자격제한을 법률에 직접 규정하고 언론인의 정당 가입을 전면 허용함에 따라, 위 각 선거법이 통합되면서 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 구 공직선거및선거부정방지법은 제53조 제1항 제8호, 제60조 제1항 제5호, 제255조 제1항 제1호에서 심판대상조항들과 같이 언론인을 선거운동을 할 수 없는 자로 규정하였다. 규정의 형식을 보면 ‘현직 입후보 제한- 선거운동 금지’의 구조를 가지게 되었다.

법상 선거운동을 할 수 없는 언론인의 구체적인 범위는 구 공직선거법 시행령 제4조에 규정되어 있다. 위 시행령 제4조 제1호는 등록한 신문 및 인터넷신문, 등록하거나 신고한 정기간행물을 발행·경영하는 자와 이에 상시 고용되어 편집·취재 또는 집필의 업무에 종사하는 자를 정하면서 각 목에서 정치에 관한 보도·논평의 목적 없이 발행하거나 기타 여론형성의 목적 없이 발행하는 언론매체는 제외하고 있다. 그리고 위 시행령 제4조 제2호는 방송사업을 경영하는 자와 이에 상시고용되어편집·제작·취재·집필또는보도의 업무에 종사하는 자를 정하고 있다. 그러나 제1호에서는 신문, 인터넷신문, 정기간행물만을 언급하고 있을 뿐, 뉴스통신은 규정되어 있지 아니하고, 제2호의 방송사업 중 방송채널사용사업은 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업(이른바 보도전문채널)에 한하고, 종합편성을 행하는 방송채널사용사업(이른바 종합편성채널)은 제외되어 있다(구 공직선거법 시행령 제4조의 내용은 심판대상조항들이 2015. 12. 24. 개정됨에 따라 공직선거관리규칙 제22조의2로 이동하였다).

 한편, 오늘날에는 소셜 미디어(Social Media), 인터넷 방송, 팟캐스트(Podcast) 등과 같은 미디어의 발달로 구 공직선거법 시행령 제4조에는 해당하지 않지만 일정한 영향력을 가지고 있는 언론매체가 존재한다. 제청신청인들은 이 사건 당시 ‘나는 꼼수다’라는 팟캐스트 활동으로 주목을 받은 바 있다.

(2) 현대민주국가에 있어서 선거는 국가권력에 대하여 민주적 정당성을 부여하고 국민을 정치적으로 통합하는 중요한 방식이라고 할 수 있다. 그런데 선거의 결과는 여론의 실체인 국민의 의사가 표명된 것이기 때문에 민주국가에서 여론의 중요성은 특별한 의미를 가진다(헌재 1995. 7. 21. 92헌마177등 참조).

언론의 자유가 개인의 인격발현 및 민주주의 형성에 있어 불가결한 기본권임은 누구도 부인할 수 없다. 그러나 오늘날 언론기관이 정치적·사회적으로 미치는 영향력은 강력하여 언론기관이 공정성과 객관성을 유지하지 않을 경우 자칫 정치적, 사회적 여론을 왜곡시킬 수 있으며, 명예, 사생활 비밀과 같은 개인의 소중한 자유에 회복하기 어려운 피해를 입힐 수 있다. 이에 우리 헌법 제21조 제4항은 “언론·출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니된다.”고 규정하여 막중한 언론의 사회적 책임과 의무를 헌법적 차원에서 강조하고 있다(헌재 2006. 6. 29. 2005헌마165등 참조).

위와 같은 점에 비추어 볼 때, 언론인의 선거운동을 금지하고 위반 시 처벌하는 심판대상조항들은 언론의 공적 기능 및 선거에 대한 영향력에 주목하여 선거의 공정성을 확보하기 위한 조치로 판단된다.

나. 쟁점의 정리

(1) 제청법원은 금지조항에 대하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다고도 주장하나, 그 불명확성은 처벌조항의 구성요건을 대통령령에 위임하고 있기 때문에 발생하는 것으로서, 그 위헌성을 판단함에 있어 죄형법정주의의 명확성원칙과 포괄위임금지원칙을 병렬적으로 판단할 필요 없이 금지조항이 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부에 대한 심사를 통해 그 위헌성을 판단하되, 금지조항이 처벌조항의 구성요건이 되므로 헌법상 죄형법정주의원칙을 고려하여 위임의 필요성과 예측가능성 기준을 보다 엄격하게 해석·적용하도록 한다(헌재 2015. 7. 30. 2013헌바416 참조).

(2) 심판대상조항들은 일정 범위의 공무원 및 공적 기관의 구성원과 마찬가지로 언론인의 선거운동을 전면적으로 제한하고 있다. 그러나 언론인은 그 지위나 신분 등의 관점에서 공무원 및 공적 기관의 구성원과 서로 다르다고 보아야 한다. 즉, 동일한 조항인 법 제60조 제1항에서 선거운동을 금지하고 있으

나, 언론인의 선거운동을 금지하는 목적과 공무원 및 공적 기관의 구성원에 대하여 선거운동을 금지하는 목적은 명백히 구별되므로 차별취급을 논할 비교집단이 된다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항들의 평등원칙 위반 여부는 별도로 판단하지 아니한다.

다. 포괄위임금지원칙 위반 여부(금지조항 부분)

헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 여기서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 그리고 이러한 위임의 구체성·명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 한다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515 참조).

금지조항은 ‘대통령령으로 정하는 언론인’이라고만 하여 ‘언론인’이라는 단어 외에 대통령령에서 정할 내용의 한계를 설정해 주는 다른 수식어가 없다. 따라서 먼저 ‘언론인’이라는 단어만으로 어느 정도의 예측가능성을 담보하고 있는지 검토하여야 한다.

언론인은 사전적 의미로 ‘신문, 방송, 통신, 잡지 따위의 언론기관에 관계하여 언론으로써 업(業)을 삼는 사람’을 뜻하고, 언론기관은 ‘세상에서 일어나는 여러 가지 사건이나 현상에 관한 뉴스와 정보를 취재하여 기사로 작성하고, 때로는 의견을 첨가하여 대중에게 제공하는 공적 기관’으로서 ‘신문사, 잡지사, 방송국, 통신사 따위’가 있는 것으로 설명된다.

그리고 법상 관련조항에서 언론기관(언론매체, 언론사 등)의 범위를 어떻게 설정하고 있는지 보기로 한다. 제8조는 제목에서 ‘언론기관’을 규정하고, 그 범위로서 ‘방송·신문·통신·잡지 기타의 간행물을 경영·관리하거나 편집·취재·집필·보도하는 자와 제8조의5(인터넷선거보도심의위원회) 제1항의 규정에 따른 인터넷언론사’를나열하고있고,제8조의3제3항은 ‘｢신문 등의 진흥에 관한 법률｣ 제2조에 따른 신문, ｢잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률｣ 제2조 제1호에 따른 잡지·정보간행물·전자간행물·기타간행물 및｢뉴스통신진흥에 관한 법률｣ 제2조 제1호에 따른 뉴스통신’을 ‘정기간행물 등’으로 지칭하고, 정기간행물 등을 발행한 자를 ‘언론사’로 지칭하고 있다. 이어서 제8조의2 제2항은 위 ‘언론사’에 포함되지 않은 방송시설을 경영 또는 관리하는 자로서 ‘방송사’를 언급하고 있다. 한편, ‘언론매체’를 언급한 조항도 있는데 그 범위는 ‘방송·신문·통신 또는 잡지 기타의 간행물 등’으로 규정하고 있다(제94조).

위와 같이 법은 다수의 조항에서 언론기관의 범위를 규정하고 있다. ‘방송·신문·통신·잡지 기타의 간행물’, ‘인터넷언론사’, ‘정기간행물 등’, ‘방송사’, ‘언론사’, ‘언론기관’, ‘언론매체’와 같은 용어들이 그것이다. 그런데 위와 같은 조항들을 종합하여 보아도 금지조항의 하위 법령에 규정될 언론기관이 구체적으로 어떨지 예측하기는 어렵다. 다양한 언론매체(방송, 신문, 뉴스통신, 잡지 등 정기간행물, 인터넷언론사 등) 중에서 어느 범위로 한정될지, 같은 언론매체 내에서는 어느 기준으로 설정될지, 외형적인 사항과 매체의 실질적인 컨텐츠 중에서 무엇이 고려될지, 선거의 공정성을 훼손할 가능성이 거의 없는 매체는 무엇으로 판단할 것인지 등에 대하여 대강이라도 예측할 수 있는 기준 자체가 없기 때문이다.

다음으로 인적 범위 내지 업무 범위의 측면을 보아도 마찬가지이다. 관련 법조항에서는 ‘경영·관리하거나 편집·취재·집필·보도하는 자(제8조, 제96조 제2항, 제97조 제1항, 제3항)’ 또는 ‘경영·관리하거나 편집·취재·집필·보도하는 자 또는 그 보조자(제97조 제2항)’ 등으로 표현되어 있다. 위와 같은 표현에 더하여 법의 입법목적을 종합 판단하면 경영 기타 편집, 취재, 집필과 같이 언론기관의 핵심적인 업무가 어느 정도 포함될 것이라는 점은 일단 예측할 수 있다. 그러나 더 나아가 그와 같은 업무에 어느 정도 관여하는 자까지 언론인에 포함될 것인지, 언론매체의 특성에 따라 업무 범위는 어떻게 달라질 것인지, 객원기자와 같은 경우에도 이에 해당할 것인지 등에 관하여 구체적으로 판단할 자료가 존재하지 아니한다.

결국 금지조항은 선거운동이 전면 금지되는 언론인에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니한 채 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위반된다.

라. 선거운동의 자유 침해 여부

(1) 심사기준

선거운동의 자유는 널리 선거과정에서 자유로이 의사를 표현할 자유의 일환이므로 표현의 자유의 한 태양이기도 한데, 이러한 정치적 표현의 자유는 선거과정에서의 선거운동을 통하여 국민이 정치적 의견을 자유로이 발표, 교환함으로써 비로소 그 기능을 다하게 된다 할 것이므로 선거운동의 자유는 헌법이 정한 언론·출판·집회·결사의 자유의 보장규정에 의한 보호를 받는다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마526 참조).

하지만 선거운동의 자유도 무제한일 수는 없는 것이고, 선거의 공정성이라는 또 다른 가치를 위하여 어느 정도 선거운동의 주체, 기간, 방법 등에 대한 규제가 행하여질 수 있다. 다만 선거운동은 국민주권 행사의 일환일 뿐 아니라 정치적 표현의 자유의 한 형태로서 민주사회를 구성하고 움직이게 하는 요소이므로 그 제한입법의 위헌여부에 대하여는 엄격한 심사기준이 적용되어야 한다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등; 헌재 2011. 12. 29. 2010헌마285 참조).

(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

공직선거의 결과는 여론의 실체인 국민의 의사가 표명된 것이고, 정치적·사회적으로 강력한 영향력을 가지고 있는 언론기관은 그와 같은 여론의 형성에 이바지하는 임무를 수행한다. 그런데 이러한 언론기관의 발행·경영자나 그 종사자 등 언론인이 공정성과 객관성을 유지하지 않고, 특정 계층이나 집단과 결합하여 그 의사를 대변한다면 선거의 실질적 자유와 공정성을 확보하기는 대단히 어려워진다.

심판대상조항들은 언론이 공직선거에 미치는 영향력, 언론기관에 종사하는 언론인이 가져야 할 고도의 공익성과 사회적 책임성에 근거한 것으로, 언론인의 선거 개입 내지 편향된 영향력 행사를 금지하여 궁극적으로 선거의 공정성·형평성을 확보하기 위한 것이다. 이와 같은 입법목적은 그 정당성을 인정할 수 있다.

그리고 선거에의 개입을 허용할 경우 예상되는 부작용과 폐해를 우려하여 일정 범위의 언론인에 대하여 일괄적으로 선거운동을 금지하는 것이 위와 같은 목적 달성에 적합한 수단이라는 점은 수긍할 수 있다.

(3) 침해의 최소성

(가) 심판대상조항들은 언론인의 선거 개입으로 인한 부작용과 폐해를 방지하기 위한 것인데, 그와 같은 문제는 언론매체를 통한 활동의 측면에서 즉, 언론인으로서의 지위를 이용하거나 그 지위에 기초한 활동으로 인해 발생 가능한 것이다. 반면, 정치적 중립성이 요구되지 아니하고 정당 가입이 전면 허용되는 언론인에게, 언론매체를 이용하지 아니하고 업무 외적으로 개인적인 판단에 따라 선거운동을 하는 것까지 전면적으로 금지할 필요는 없다.

언론인의 선거 개입 내지 편향된 영향력 행사를 금지하여 선거의 공정성·형평성을 확보하고자 한다면, 일정 범위의 언론인을 대상으로 언론매체를 통한 활동의 측면에서 발생 가능한 문제점을 규제하는 것으로써 충분히 그 목적을 달성할 수 있다.

그런데 심판대상조항들은 해당 언론인의 범위가 지나치게 광범위하고, 아래에서 보는 바와 같이 이미 법에서 그러한 측면에서 발생할 수 있는 폐해를 시정하기 위한 조항들을 충분히 규정하고 있어 침해의 최소성 원칙에 위반된다.

(나) 언론기관, 그 중에서도 등록을 기준으로 하는 신문이나 인터넷신문 등의 경우에는 대체로 증가 추세에 있다. 특히 인터넷신문은 2005년 286개로 시작하여 2014년에는 5,950개로 대폭 증가하였다. 인터넷신문은 설립, 운영, 유지에 필요한 비용과 노력이 다른 언론매체에 비해 상대적으로 적고, 다양한 여론의 형성과 전달이라는 수요가 있었기 때문이다. 인터넷신문뿐 아니라 신문이나 방송, 뉴스통신에 종사하는 자들 역시 증가하여 2014년 기준으로 55,507명에 이른다. 물론 위 종사자와 심판대상조항들에 해당하는 언론인(언론기관 및 담당 업무의 한정)의 범위가 일치한다고 볼 수는 없지만, 그 절대적인 수가 증가하는 방향인 것은 분명하다.

이와 같이 언론인은 양적으로 증가했을 뿐 아니라 개념적으로도 변화하고 있다. 특히 인터넷신문을 중심으로 일반 시민과 언론인의 경계가 점차 불분명해지고 있다. 물론 심판대상조항들에 해당하기 위해서는 ‘상시 고용’을 요건으로 하고 있어 이른바 넓은 의미의 ‘시민기자’가 모두 ‘언론인’에 해당하지는 않겠지만, 기존에 언론의 소비자 내지 객체의 지위에 머물렀던 일반 시민이 언론기관에 직접 참여하고 그들이 작성한 기사가 발행되는 오늘날 언론인의 개념에 대한 인식 역시 과거와는 많이 달라졌다.

(다) 법은 심판대상조항들이 아니더라도 언론매체를 통한 활동의 측면에서 발생할 수 있는 폐해를 시정하기 위한 조항들을 충분히 규정하고 있다.

언론인이 선거운동의 목적 등으로 편파적으로 보도·논평을 하면 법 제8조 언론기관의 공정보도의무 위반으로서 선거방송심의위원회 등의 심의를 받는다. 이에 따라 법은 선거방송심의위원회(제8조의2), 선거기사심의위원회(제8조의3), 인터넷선거보도심의위원회(제8조의5)를 설치하도록 하고, 선거보도에 대한 반론보도청구(제8조의4), 인터넷언론사의 정정보도 등에 대한 특칙(제8조의6)을 규정하고 있다. 각 심의위원회는 선거방송(선거기사, 인터넷선거보도)의 내용이 공정하지 아니한 경우 방송사, 언론사, 인터넷언론사에 대하여 제재조치 등을 명하여야 하고(제8조의2 제5항, 제8조의3 제3항, 제8조의4 제3항, 제8조의6 제1항, 제3항, 제6항), 제재조치 등을 통보받고 지체 없이 이를 이행하지 아니한 자는 처벌받는다(제256조 제2항). 법 관련조항(제8조의2 제4항, 제8조의3 제6항, 제8조의5 제6항) 및 선거방송(선거기사, 인터넷선거보도)에 대한 심의기준을 보면, 좁은 의미의 공정성뿐 아니라 편집 및 기사배열 등에 있어서의 형평성, 객관성, 정치적 중립성까지 심사하고 있다. 언론기관은 주로 위 조항들에 근거하여 논평이나 사설 등을 통해 특정 정당이나 후보자에 대한 지지·반대의사를 표방할 수 없다고 해석된다.

당선이나 낙선을 목적으로 신문이나 잡지의 편집 기타 경영상의 지위를 가지고 있는 자가 그 지위를 이용하여 선거에 관한 보도 및 논평 등을 게재하거나 게재하게 하는 행위가 있을 때, 그와 같은 행위는 법 제85조 제3항 및 제255조 제1항 제9호 등이 적용될 수 있어 심판대상조항들이 아니더라도 별도의 조항에 의하여 금지되고 있다.

특정 후보자를 당선되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 선거에 관하여 허위 사실을 보도하거나 사실을 왜곡하여 보도 또는 논평을 하는 경우, 여론조사결과 등과 같은 객관적 자료를 제시하지 아니하고 선거결과를 예측하는 보도를 하는 경우에는 법 제96조 제2항 제1호 내지 제2호 위반으로서 제재를 받게 된다(법 제252조 제1항).

그 밖에 언론기관 종사자는 실제로 특정 후보자에 대하여 유리하거나 불리한 조치를 취하였는지에 관계없이 선거운동 목적 등으로 제공되는 금품·향응 기타의 이익을 받거나 권유·요구 또는 약속할 수 없고(법 제97조 제3항, 제235조 제1항), 법의 규정에 의하지 아니하고는 방송시설을 이용하여 선거운동을 위한 방송을 하거나 하게 할 수 없으며(법 제98조, 제252조 제3항), 허위사실을 공표하거나 사실을 적시하여 후보자를 비방할 수 없도록 하고 있다(법 제250조, 제251조).

또한, 언론인의 언론매체를 통한 선거운동은 사안에 따라 탈법방법에 의한 문서 배부(법 제93조 제1항, 제255조 제2항 5호), 방송·신문 등에 의한 광고(법 제94조, 제252조 제3항), 신문·잡지 등의 통상방법 외의 배부(법 제95조 제1항, 제252조 제3항) 등에도 해당하여 처벌될 수 있다.

한편, 다른 나라의 입법례를 보더라도, 신문 또는 잡지의 편집 기타 경영을 담당하는 자는 향응접대 등을 받아 그 선거에 관한 보도 및 평론을 게재할 수 없도록 하고(일본), 방송국은 공직후보자 간 방송국을 이용할 동등한 기회를 제공하도록 하거나(미국), 방송의 편집자로 하여금 뉴스를 선정하고 방송할 때 객관성과 초당파성의 의무를 부여하고 있을 뿐(독일), 심판대상조항들과 같이 언론인의 선거운동을 전면적으로 제한하고 위반 시 처벌하는 제도는 찾아보기 어렵다.

(라) 위와 같이 언론기관의 공정보도의무를 부과하고, 언론매체를 통한 활동의 측면에서 선거의 공정성을 해할 수 있는 행위에 대하여는 언론매체를 이용한 보도·논평, 언론 내부 구성원에 대한 행위, 외부의 특정후보자에 대한 행위 등 다양한 관점에서 이미 충분히 규제하고 있으므로 그와 별도로 심판대상조항들을 두어 언론인으로 하여금 선거운동의 기간과 방법, 태양을 불문하고 일체의 선거운동을 금지하고 이에 따라 언론인이 언론매체를 이용하지 아니하고 업무 외적으로 개인적인 판단에 따른 선거운동조차 할 수 없도록 하는 것은 침해의 최소성 원칙에 위반된다.

(4) 법익의 균형성

선거운동의 주체에 대하여 어느 범위에서 이를 허용하고 금지할 것인가는 각 나라가 처한 정치·사회·경제적 사정, 선거문화의 수준, 민주시민의식의 성숙 정도 등 제반 사정에 따라 달라질 수밖에 없는데, 우리나라의 경우 과거 여러 차례 실시된 각종 선거에서 관권, 금권 등의 개입에 의한 부패 및 탈법과 그에 따른 민의의 왜곡을 반복적으로 경험한 바 있어 이를 시정하고자 하는 국민적 열망은 다른 나라에 비할 바가 아니다(헌재 2012. 7. 26. 2009헌바298 참조).

그러나 처음 언론인의 선거운동을 금지할 당시의 정치·사회적 배경과는 달리 오늘날 언론매체는 매우 다양화되었고, 시민이 언론 형성 과정에 적극 참여하는 것이 보편화되었다. 이러한 점을 감안할 때 언론인의 선거 개입 내지 편향된 영향력 행사를 배제하여 선거의 공정성을 확보한다는 공익은 법의 다른 규정들로도 충분히 확보될 수 있으므로 심판대상조항들에 해당하는 모든 언론인에 대하여 언론매체를 이용하지 아니하고 순전히 개인적으로 하는 선거운동까지 일절 금지하는 것은 선거운동의 자유라는 개인의 기본권을 중대하게 제한하는 것이며, 한편 그러한 금지가 선거의 공정성이라는 공익의 확보에 추가적으로 기여하는 바는 매우 미미하다는 점에서 심판대상조항들은 법익의 균형성을 충족하지 못한다.

(5) 소결

심판대상조항들은 과잉금지원칙에 위반되어 언론인인 청구인들의 선거운동의 자유를 침해한다.  

5. 결 론

그렇다면 심판대상조항들은 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었다.

6. 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견

우리는 심판대상조항들이 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니하고, 청구인들의 선거운동의 자유를 침해하지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 밝힌다.

가. 포괄위임금지원칙 위반 여부(금지조항 부분)

(1) 위임의 필요성

언론인이 소속되어 있는 언론기관(또는 언론매체)을 보면 전통적인 신문과 잡지 등 정기간행물, 방송의 근거 법률이 각기 다르고, 세부적으로 신문, 정기간행물, 방송의 종류도 다양하다. 특히 방송 및 방송사업의 경우 전문적·기술적 특성이 강하게 나타난다. 게다가 언론기관 내지 언론산업은 인터넷과 기술의 발전에 따라 그 영역이 점차 확장되고 있으며, 그곳에 종사하는 인적 범위 역시 복잡 다양하다는 점을 감안할 때 언론인의 범위를 미리 법률에서 구체적·서술적으로 열거하는 것은 입법기술상 곤란하며, 전문적인 영역으로 탄력적 입법이 요청된다. 위와 같은 사정에 비추어 보면, 언론인의 구체적 범위에 대해서는 하위 법령에 위임할 필요성이 인정된다.

(2) 예측가능성

처벌법규에 대한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만으로 판단할 것이 아니라, 관련 법 조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 그것도 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 하며, 일반적이거나 불확정한 개념이 사용된 경우에는 당해 법률의 입법목적과 당해 법률의 다른 규정들을 원용하거나 다른 규정과의 상호관계를 고려하여 합리적으로 해석할 수 있는지 여부에 따라 가려야 한다(헌재 2016. 3. 31. 2014헌바397).

금지조항은 처벌법규의 구성요건 조항이라는 점에서 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있으므로 구체성·명확성의 요구가 강화되나, 한편으로 위임의 필요성에서 살펴본 바와 같이 언론기관에 종사하는 인적 범위가 복잡 다양하고 그 영역이 전문적인 점 등을 고려하면 위임의 구체성·명확성의 요건을 완화할 필요성도 인정된다. 아울러 금지조항의 수범자가 일반 국민이 아닌 공직선거법 제8조에 따라 공정보도의무를 부과 받는 언론기관에 소속된 언론인이라는 점을 고려한다면 금지조항에서 요구되는 위임의 구체성·명확성의 정도는 일반 국민을 대상으로 하는 처벌법규에 비하여 완화된다.

법상 관련조항에서 언론기관(언론매체, 언론사 등)의 범위 및 언론기관에 종사하는 인적 범위(업무범위)를 어떻게 설정하고 있는지는 다수의견이 설시하고 있는 그대로이다.

결국 법상 언론기관(언론매체, 언론사 등)의 구체적 대상으로서 개별 매체의 정의 조항은 없으나, ‘방송·신문·통신 또는 잡지 기타의 간행물 등’을 정하고 있고, 그곳에서 종사하는 인적 범위(업무 범위)로서 ‘경영·관리·편집·취재·집필·보도’를 나열하고 있는 점, 법이 선거의 공정성을 확보하고 선거 관련 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전에 기여함을 목적으로 하고 있는 점(제1조 참조), 금지조항은 언론기관의 발행·경영자나 그 종사자 등 언론인이 선거의 공정성과 형평성을 유지·보호하기보다 직접 정치적 의사를 표명하고 나아가 선거에 적극적으로 개입함으로써 여론형성에 영향을 미치고자 할 경우에 발생할 수 있는 부작용과 폐해를 방지하기 위한 목적으로 규정된 점 등을 종합하면, 금지조항의 위임을 받아 대통령령에 규정될 언론인은 위에서 언급한 언론기관이나 이와 유사한 매체에서 경영·관리·편집·집필·보도 등 선거 내지 민주정치의 여론 형성과 관련 있는 업무에 종사하는지 여부가 일응의 기준이 되어 그 범위가 구체화될 것임을 충분히 예측할 수 있다.

(3) 소결

따라서 금지조항은 위임의 필요성과 예측가능성이 모두 인정되므로 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다.

나. 선거운동의 자유 침해 여부

(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

다수의견이 밝힌 것처럼, 심판대상조항들의 언론인이 공정성과 객관성을 유지하지 않고, 특정 계층이나 집단과 결합하여 그 의사를 대변한다면 선거의 실질적 자유와 공정성을 확보하기는 대단히 어려워진다.

언론이 사회의 공기(公器)로서 사회적 책임과 의무를 다하기 위해서는 언론을 구성하는 언론인 개인들이 국가권력이나 정치적 세력을 감시하고 견제해야 한다. 언론인이 정치적 현실의 전달자 내지 해설자의 역할을 넘어서 자기가 직접 정치적 투쟁을 수행하는 역할을 한다면, 언론인 개인뿐 아니라 언론 자체에 대한 국민의 신뢰를 확보하는 것이 불가능하다. 

결국 심판대상조항들은 언론이 공직선거에 미치는 영향력, 언론기관에 종사하는 언론인이 가져야 할 고도의 공익성과 사회적 책임성에 근거한 것으로, 언론인의 선거 개입 내지 편향된 영향력 행사를 금지하여 궁극적으로 선거의 공정성·형평성을 확보하기 위한 것이다. 따라서 심판대상조항들의 입법목적은 정당하다.

나아가 언론인의 선거운동을 허용한다면, 사회의 여론 형성에 막중한 역할을 담당하는 언론인이 지위와 권한을 선거운동에 남용할 위험이 있고, 직무를 통하여 얻은 다양한 정보를 선거기사 등의 편집·취재·집필 등에 있어 부당한 방법으로 활용하여 짧은 선거기간 동안 여론의 방향을 조작할 가능성도 있다. 언론의 특정 정당 내지 후보자에 대한 지지가 허용되지 않는 우리나라에서, 언론인 개인의 선거운동은 자칫 그 언론인이 종사하는 언론기관의 공정성에 대한 불신으로 이어져 그로 인한 부작용과 폐해가 선거결과에 지대한 영향을 미치게 될 위험이 있다. 따라서 선거에의 개입을 허용할 경우 예상되는 부작용과 폐해를 우려하여 일정 범위의 언론인에 대하여 일괄적으로 선거운동을 금지하는 것은 위와 같은 목적 달성에 적합한 수단으로 인정된다.

(2) 침해의 최소성

(가) 법이 과거 우리나라 선거 역사를 얼룩지게 한 관권, 금권, 폭력 등에 의한 불법·타락선거로부터 선거의 공정성을 지키기 위하여 제정된 경위에 비추어 볼 때 선거운동의 주체·방법·태양·기간을 어떻게 규율할 것인지는 선거전문가들의 집단이라고 볼 수 있는 입법부의 재량에 맡겨야 하고, 그것이 명백히 재량권의 한계를 벗어난 자의적인 입법이 아닌 한 입법형성의 자유를 존중하여야 한다(헌재 2004. 4. 29. 2002헌마467 참조).

(나) 심판대상조항들은 선거운동이 금지되는 언론인의 범위에 있어 필요최소한의 기준을 설정하고 있다. 이에 따라 언론인이 소속되어 있는 언론기관은 정치에 관한 보도·논평, 여론형성의 목적 없이 발행하는 신문 등을 제외하고, 방송채널사용사업 중에서도 보도전문채널에 한정하고 있다. 인적 범위에 있어서도 신문, 인터넷신문 및 정기간행물을 발행·경영하는 자와 편집·취재 또는 집필의 업무에 종사하는 자, 방송사업을 경영하는 자와 편집·제작·취재·집필 또는 보도의 업무에 종사하는 자로 한정하여 언론사에 근무하지만 국민여론형성에 직접 영향을 미친다고 볼 수 없는 업무에 종사하는 자를 제외하고, 시민기자 등의 기본권 제한을 피하기 위해 ‘상시 고용’되어 업무에 종사하는 자로 한정하고 있다. 

(다) 법은 인터넷신문을 포함하는 인터넷언론사에게 기성언론에 준하는 특권을 인정하는 한편 그에 준하는 법적 책임을 부과하는 체제를 도입하였다. 인터넷언론사는 후보자 등에 대한 대담 및 토론회를 개최하고 이를 보도할 수 있고(법 제82조 제1항), 중앙과 각급 선거방송토론위원회가 개최하는 대담·토론회를 편집없이 중계방송할 수 있으며(법 제82조의2 제13항), 그 홈페이지를 통해 선거운동을 위한 광고에 이용될 수 있다(법 제82조의7 제1항).

반면 인터넷언론사는 공정보도의무를 부담하며(법 제8조), 인터넷선거보도심의위원회의 심의대상이 되어 필요한 경우 정정보도, 반론보도의 의무를 진다(법 제8조의5, 제8조의6). 또한, 선거운동기간 중 게시판·대화방 등의 실명확인을 위한 기술적 조치를 하여야 하고(법 제82조의6), 여론조사 결과공표 금지의무 위반죄(법 제108조 제1항, 제2항, 제256조 제3항 제1호 파목)의 대상이 된다. 인터넷신문은 신문, 잡지 등과 함께 언론진흥기금의 지원 대상에도 포함된다(신문 등의 진흥에 관한 법률 제34조 제1항, 제35조 제1항).

위와 같은 인터넷신문의 법적 지위와 책임을 감안할 때 인터넷신문에 종사하는 언론인이라고 하여 신문이나 방송 등에 종사하는 언론인보다 공익성 내지 사회적 책임성이 반드시 덜하다고는 볼 수 없다.

(라) 한편, 법은 언론인이 언론매체를 통하여 선거의 공정성에 위해를 가하는 행위를 금지하는 조항들을 일정 부분 두고 있으나, 언론기관의 공정보도의무(법 제8조)에 관하여는 선거방송심의위원회 등의 심의 및 조치대상이 될 뿐 위반 행위 자체를 처벌하는 조항이 존재하지 아니하고(법 제256조 제2항에서 조치 의무 위반이 처벌될 뿐이다), 법은 방송시설을 이용한 선거운동을 금지하고 있을 뿐이므로(법 제98조), 언론인의 방송을 제외한 언론매체를 통한 선거운동이, 탈법방법에 의한 문서·도화의 배부·게시 등 금지에 관한 법 제93조 제1항, 방송·신문 등에 의한 광고 금지에 관한 법 제94조 위반 등에 해당하지 아니하면 별도의 형사책임을 물을 수 없다. 특히 위 법 제93조 제1항은 헌재 2011. 12. 29. 2007헌마1001등 결정에 따라 인터넷을 이용한 행위에는 적용되지 아니하는바, 심판대상조항들에 대한 위헌결정은 인터넷신문 등 인터넷 언론매체를 이용한 언론인의 선거운동을 처벌할 수 없게 하는 결과를 낳는다. 휴대 전화와 컴퓨터를 이용한 인터넷 접속이 급증하고 인터넷신문 외에도 각종 홈페이지 게시판, 블로그, 소셜네트워크서비스(SNS), 팟캐스트 등 다양한 종류의 서비스가 제공되는 인터넷을 통한 선거운동이 선거에 미치는 영향력도 갈수록 증가하는 점, 불공정 보도로 인터넷선거보도심의위원회의 조치를 받은 인터넷언론사의 사례가 일반 신문, 방송의 경우보다 높게 나타나는 점, 인터넷을 통한 선거운동이 보다 자유롭게 보장되는 만큼 그 공정성을 확보할 필요성도 더 크게 요구되는 점, 인터넷선거보도심의위원회의 조치만으로 인터넷 언론매체를 통한 선거운동을 억제할 수 있는 충분한 위하력이 있다고 보기 어려운 점 등을 감안하면, 언론인의 인터넷신문 등 인터넷 언론매체를 통한 선거운동 및 이를 목적으로 한 보도·논평 등을 형사적으로 규제하지 아니하는 것은 선거의 공정성과 형평성에 위해가 될 우려가 크다.

또한 언론매체를 통하지 아니하더라도 언론인 개인이 자유롭게 선거운동을 할 수 있도록 전면 허용한다면 자연인으로서의 언론인뿐 아니라 그 언론인이 편집·취재·집필·보도한 기사나 방송 자체의 객관성과 공정성은 의심을 받을 수밖에 없고 짧은 선거기간 동안 억측이 난무하여 선거의 공정성에 대한 심각한 위협이 될 수 있다.

(마) 다수의견은 언론인의 선거운동을 금지하는 목적과 공무원 및 공적 기관의 구성원에 대하여 선거운동을 금지하는 목적은 명백히 구별되므로 차별취급을 논할 비교집단이 되지 않는다는 입장이나, 두 집단에 대한 선거운동을 금지하는 목적은 결국 그 지위와 권한을 남용하여 선거의 형평성과 공정성을 해치는 행위를 막기 위한 것이다(헌재 2008. 4. 24. 2004헌바47 참조). 비록 언론인은 그 지위나 신분 등 일반적인 관점에서 공무원 등과 서로 구별될 수 있겠으나, 현대민주국가에서 선거는 여론의 실체인 국민의 의사가 반영되는 절차이고 이러한 여론 형성에 미치는 영향력의 관점에서 보면, 언론기관 내지 언론인이 차지하는 비중과 중요성 및 그 편파적인 행위로 인한 부작용과 폐해가 공무원이나 이에 준하는 공공단체의 구성원의 그것과 반드시 구별된다고 볼 수 없다.

우리 헌법이 제21조 제3항에서 통신·방송의 시설기준 법정주의와 신문기능 법정주의를 정하고 같은 조 제4항에서 언론·출판이 가지는 사회적 의무와 책임에 관하여 규정한 것은 언론기관이 누리는 자유에 상응하는 공적 기능과 책임을 강조한 것으로서, 신문·방송의 공적 기능과 책임을 위하여 필요한 입법적 규율은 허용된다(헌재 2006. 6. 29. 2005헌마165; 헌재 2012. 8. 23. 2009헌가27 참조). 그런데 우리 재판소는 일정한 공익적 업무를 담당하고 있는 공무원, 교육공무원, 국민건강보험공단 상근 직원의 선거운동금지가 문제된 사안에서 각각 그 제한이 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였는바(헌재 2004. 4. 29. 2002헌마467; 헌재 2008. 4. 24. 2004헌바47; 헌재 2012. 7. 26. 2009헌바298
참조), 이 사건 역시 언론인이 수행하는 그 업무의 공익적 중요성에 따른 선거운동금지가 문제되는 사안으로서 위 판례들과 같은 맥락에 서 있다.

특히 우리나라의 경우는 과거 여러 차례 실시된 각종 선거에서 관권, 금권 등의 개입에 의한 부패 및 탈법과 그에 따른 민의의 왜곡을 반복적으로 경험한 바 있으므로 이를 시정하여 선거의 공정성을 확보하고자 하는 국민적 열망은 다른 나라에 비할 바가 아니므로(헌재 2004. 4. 29. 2002헌마467 참조), 심판대상조항들은 다른 나라의 입법례나 어느 하나의 제도만을 가지고 비교되어서는 아니 되고 우리나라의 정치 문화와 공직선거법의 전체 맥락에서 파악되어야 한다. 헌법재판소는 선거에 영향을 미치기 위하여 법의 규정에 의하지 아니하고 정당 또는 후보자를 지지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 문서·도화 등을 배부·게시 등을 금지하고 처벌하는 법 제93조 제1항에 대하여도 합헌으로 판단하였는바(헌재 2001. 8. 30. 99헌바92등; 헌재 2006. 5. 25. 2005헌바15; 헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17등 참조), 심판대상조항들은 그보다 높은 수위의 행위인 특정 언론인의 선거운동을 금지하고 처벌하고 있을 뿐이므로 그 기본권제한의 정도가 지나치다고 보기 어렵다. 또한 공직선거법 제60조 제1항은 공무원이 아닌 농업협동조합법·수산업협동조합법·산림조합법·엽연초생산협동조합법에 의하여 설립된 조합의 상근 임원과 이들 조합의 중앙회장, 사립학교교원, 읍·면·동주민자치센터에 설치된 주민자치위원회 위원 등의 경우에도 그 공적 역할 및 선거에 미치는 영향력을 감안하여 공무원과 같이 일체의 선거운동을 금지하고 있다. 그런데 이들과 언론인의 경우를 비교하여 볼 때 언론인의 공적 기능과 책임 및 여론에 미치는 파급력이 결코 적지 아니하다는 점에 있어서도 언론인의 선거운동 금지를 과도한 제한이라고 볼 수 없다.

(바) 심판대상조항들은 선거와 관련한 모든 행위 태양을 금지하는 것이 아니라 정치적 의사표현 중 정치적 의미가 크고 선거와 직접 관련성이 있는 선거운동만을 금지하고 있다. 즉, 심판대상조항들은 선거운동에 직접 개입할 경우 중대한 폐해가 우려된다고 인정되는 언론인에 대하여 선거와 관련된 활동의 부분적인 금지의 범위를 설정한 데 불과한바, 심판대상조항들에 의하여 선거운동이 금지된다고 하더라도 선거에 관한 의견개진, 그밖에 통상적인 정당활동을 비롯하여 선거운동 이외의 방법으로 특정 후보자를 위한 지원활동의 가능성이 여전히 남겨져 있는 이상 언론인으로서는 선거와 관련하여 일정 범위 내에서 자유롭게 자신의 정치적인 의사를 표현할 자유를 누리고 있다고 할 것이므로, 이로써 선거운동의 자유가 전혀 무의미해진다고 보기는 어렵다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항들은 과거 우리나라에 있었던 정치 또는 권력과 언론의 유착, 언론인이 선거에 개입할 경우 발생할 부작용과 폐해를 방지하고, 선거의 공정성, 형평성 확보라는 공익을 달성하기 위한 것으로 이는 공정한 선거에 대한 국민적 열망을 담고 있어 특히 높은 가치를 지니고 있으므로, 심판대상조항들이 달성하고자 하는 공익과 이로써 제한되는 기본권 사이에 현저한 불균형이 있다고 볼 수도 없다.

(4) 소결

심판대상조항들은 과잉금지원칙에 위반되어 언론인인 청구인들의 선거운동의 자유를 침해하지 아니한다.

다. 결론

따라서 심판대상조항들은 헌법에 위반되지 아니한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호